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油气管网:改革正当时

发布时间:2014-01-02 14:34 来源:中国能源报 类型:访谈报道 人浏览
导读:

近日,中国石油经济技术研究院高级经济师徐博就油气管网改革问题接受了记者采访。

近日,中国石油经济技术研究院高级经济师徐博就油气管网改革问题接受了记者采访。

十八届三中全会掀起了新一轮关于“改革”的大讨论,您认为未来我国油气管网改革的方向是什么?

徐博:我认为多元投资、独立运营、公开准入是未来发展的三个方向。

我国油气管道建设的投资主体已呈现多元化发展态势,大型干线和支干线工程主要由国内几大石油公司投资建设,区域内支线主要由几大石油公司和地方资本投资建成。“新36条”进一步拓宽了民间投资的领域和范围,支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运设施及网络;十八届三中全会中关于“混合所有制经济”的表述也明确了多元投资的方向。

其实中石油已经有类似的经验可以借鉴。早在1991年,中石油就与北京市人民政府共同出资组建了北京天然气管道有限公司,主要负责陕甘宁至北京输气管道的建设、运营及管理。2013年,中石油与泰康资产、国联基金签署油气合资合作战略协议,引入600亿社会资金成立了中石油管道联合公司,运营包括西气东输西一线西段、西二线西段、涩宁兰线、轮库线和鄯乌线5条天然气管道,以及5条原油管道、5条成品油管道。这些公司运营得都不错,将来成立混合所有制管道公司也是有可能的。

如何实现独立运营?

徐博:国外管道独立运营有三种模式:所有权、经营权、管理权。欧盟大部分国家采取的是油气上游公司与管道的管理权分拆,俄罗斯天然气运输股份有限公司与母公司是经营权的分离。虽然上述国家分拆模式不同,但都实现了管道使用的公开准入,而且都达到了安全供应,运营效益也不差。

目前中石油油气管道在管理权上是分离的。未来我认为中石油、中石化应加强管道业务在基础设施建设、重大决策,资产、财务、技术和人力资源管理的经营自主权,适当时机组建管道子公司,将目前依托于地区管道公司的销售公司彻底分离。

对于煤层气等非常规天然气生产商来说,他们最关心管道全面公开准入的问题。

徐博:国家现在正在制定一些政策,如《天然气基础设施建设与运营管理条例》、《油气管网设施公平开放监管办法》等保证管道的公开准入。油气管道及储气设施确实具有自然垄断的特性,但不是必然产生垄断行为。对于管网设施运营企业来说,利用富余能力为其它企业输油输气、代储代销既增加本企业效益,也有利于维护公司之间的合作关系。

事实上,这种“双赢”行为在“三大油”之间早已成为常规,多年前已经实现原油、炼厂之间的就近互供,中石油与中石化已有三条天然气管道互连互通,可以实现资源的代输代销、资源串换,大唐克旗煤制气也即将通过中石油管道进入北京。未来应进一步扩大准入范围,实现真正意义上的全面公开准入。

大型一体化油气公司拆分管道业务不是必然。

实现独立运营、公开准入之后,现有的监管力量是不是需要加强?

徐博:对,独立监管非常重要。欧盟、美国、俄罗斯都有独立的监管机构。我国允许油气行业自然垄断的地位,但现在是制定政策的多,监管的少。全国十万多口油井,只有200多名专业监管人员,美国的加利福尼亚一个州的油井就上万人监管。未来公平放开后,一定要监管到位。

我国现行的管道运营模式是如何运作的?

徐博:我国油气管道建设运营模式及监管体制是在中国国情的基础上逐步发展起来的,符合当前中国油气管道发展的需要。

我国油气干线管道一般由具有油气资源的中石油、中石化和中海油投资建设和运营管理。投资管道建设具有风险高、投资大、资本回收期长的特点,只有油气勘探开发企业在已经发现油气田的情况下为了尽快将资源转化为利润才会投资建设,三大国有石油公司作为投资主体集中建设运营管道也有利于提高管输效率。

在我国油气管道建设初期,管道建设运营体制采取的是“建管合一、按线管理”的模式;近年来,为了优化管道业务整体布局和区域管理、提升管道运营服务保障能力、合理配置资源和提升管理效率,国有石油公司开始对油气管道管理体制进行调整,“建管分离、集中调控、区域化管理”为主的运管模式初步形成。

我国油气管道正处于快速发展初期,现阶段应大力加强油气管道基础设施建设。拆分大型一体化公司油气管道不是发展的必然,也不符合油气管道建设的规律,与国外大多数国家在管道快速发展期的管理体制也不一致。因此,应根据我国的实际国情充分考虑论证,不宜盲目采取所有权分拆模式。

另外,从世界油气管道的发展经验来看,实现管道专营需要三个基本条件,一是管道运输能力供大于求,二是油气资源供应多元化,三是管道建设基本成熟。这三个条件在我国都不具备。

我国目前在油气管道宏观管理上还存在什么问题?

徐博:虽然我国油气管网体制适应目前的行业发展现状,但仍暴露出一些问题:如国家能源发展战略缺乏总体设计,容易造成管道重复建设、无序建设以及盲目建设等问题;相关政策的缺失也导致在建管道与政府审批部门、地方政府以及下游用户之间的人为矛盾。

其次,国家规划编制实施滞后,而且缺乏滚动修编的机制,不能及时将新项目纳入规划,导致大量企业项目不能纳入地方的土地、环保、能源等专项规划,影响项目核准和建设。

再次,管道投资风险影响民营资本的进入。油气管道建设属于长期投资项目,工程量大、投资高、资本回报期长,管道运行又涉及价格、安全、环境等多方面因素,致使民企对于油气管道的投资出现顾虑,降低了其投资的意愿。

最后,油气管道项目核准难度大、周期长,严重影响项目建设;缺乏专门的监管机构和监管法律框架,政府主管部门既是政策制定者也是执行者,没有独立的监管机构;储气调峰责任不明确,调峰设施建设缺乏效益保障机制;管道建设运营标准不统一等诸多问题也影响了油气管道的发展。

对于未来油气管道管理体制的改革,您有什么看法?

徐博:我认为,首要还是继续以三大国有石油公司为主建设和运营主体管网,这种体制有利于调动其管道建设的积极性,也会降低管道运输与上下游协调的成本,提高管道运营的效率;其次要优化国家油气管网规划编制和修订工作程序,建议国家油气管网专项发展规划的制定和发布时间尽量与国家五年发展规划发布时间相一致,充分发挥指导作用;三是制定油气管网专项发展规划定期滚动修编的制度,特别是对新项目,应建立经过必要论证程序后及时纳入规划的机制;四是国家发改委、国土资源部、国家环保部及地方相关政府主管部门应加强沟通和协调,确保国家油气管网规划与土地利用规划、城乡建设规划等的衔接,为油气管道核准附件办理创造必要条件;五是明确国家油气资源发展战略及管道建设的总体思路和目标,指导管网规划和布局,避免地方企业各自为政,多项目、无序发展的状况。

对未来油气管道监管体制建设,您有什么看法?

徐博:整个油气监管体制改革十分迫切,没有监管体制的总体改革,管道的“独立运营、公开准入”难以规范。因此,在总体改革框架下,建议政府考虑我国油气管道发展的阶段和特点,就管道监管内容、监管方法以及相关的法令法规等问题作进一步的深入研究,通过有效的政府监管实现油气管道业的良性发展。

今年我国天然气储备设施建设很快,关于这方面的监管您有什么建议?

徐博:2013年我国进入储气库建设高峰期,新增工作气能力112亿立方米。目前,储气库还是管道设施的一部分,监管应与管道协调。具体到储气库,我想首先国家应该尽早出台相关法律法规或管理办法,明确规定国家、供气企业、城市燃气公司和其它用户的储备义务和责任,实行三级储备调峰机制,即国家负责天然气战略储备,供气企业承担季节调峰责任和干线管道事故应急责任,城市燃气公司和大用户承担日调峰责任。

其次是适应管道“独立运营”的要求,明确国家储气库监管主体,清晰划分为作为管道配套设施或单独建设、或者由三大石油公司以外投资建设的储气库。监管主体的作用在于为储气库建设和运营制定规则,划分各类储气库的目的则在于建立市场化的合同、费率机制;第三是积极推动天然气价格改革,在“市场净回值”基础上逐步缩短调价周期,同时推动下游用户实行季节差价、调峰气价,为储气库市场化奠定基础,使储气业务在价格变动中得到合理回报。

未来我国油气管网建设会呈现什么趋势?

徐博:总体来看,我国油气管道建设正处于快速发展期,未来将呈现三个趋势:一是随着国外资源的大量引进、国内油田的增储上产以及各地区市场的持续发展,管道建设规模仍将进一步扩大。预计到“十二五”末,我国油气管道总里程将超过15万公里,到2030年将超过30万公里;二是油气管道运输将朝着大口径、长距离、高压力、网络化方向发展;三是关键设备和自控系统的国产化进程也会加快。我国正在以西气东输二线、三线、四线等工程为契机,努力实现天然气管道关键设备的国产化。中石油与几家国内装备制造企业和科研院所,已开展了压缩机组、阀门等设备的国产化研制,取得了阶段性成果。

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